Op 7 januari ondertekende president Donald Trump een executive order om de Verenigde Staten terug te trekken uit 66 internationale organisaties die als ‘overbodig, slecht beheerd, onnodig, kostbaar, ineffectief’ of als instrumenten van tegenstanders van Amerika worden beschouwd. Daaronder bevinden zich verschillende agentschappen van de Verenigde Naties en, het belangrijkste, het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) en het UNFCCC (United Nations Framework Convention om Climate Change) uit 1992, de ruggengraat van het mondiale klimaatbeleid.

Tijdens zijn eerste ambtstermijn trok president Trump de VS al terug uit het Akkoord van Parijs, gebruikmakend van de terugtrekkingsclausule. Maar de nieuw gekozen president Joe Biden bracht het land in 2021 onmiddellijk terug in het Akkoord, waarmee hij een belangrijk gebaar maakte in zijn klimaatdiplomatie. Dit legde de kwetsbaarheid van het internationale klimaatbeleid bloot: een simpele verandering in het bestuur, kon de VS in of uit het Akkoord halen, waardoor mondiale klimaatverplichtingen slechts een verlengstuk werden van binnenlandse, partijpolitieke belangen.

Deze keer is de verandering echter van blijvende aard. Door zich te richten op het UNFCCC zelf, heeft de regering-Trump het wettelijke kader ontmanteld dat een omkering door een eenvoudig uitvoerend decreet mogelijk maakte.

Het Akkoord van Parijs, dat onder de voorwaarden van de Convention uit 1992 is aangenomen, is derhalve gebaseerd op de institutionele architectuur van het UNFCCC, waarvan de organen de nodige ondersteuning bieden. Deze omvatten de Conference of the Parties (CoP), het secretariaat en een systeem voor financiële bijdragen.

Artikel 28, lid 3, van het Akkoord van Parijs luidt als volgt: “Elke partij die zich uit de Convention terugtrekt, wordt geacht zich ook uit dit Akkoord te hebben teruggetrokken.” Door zich uit de Convention terug te trekken, verbreekt Washington de band die Biden in staat stelde opnieuw toe te treden tot het Akkoord van Parijs. De terugtrekking van Trump is dus structureel, niet tactisch.

Comfortabele positie

Het belangrijkste precedent dat Trump beschermt tegen een procedure bij het Hooggerechtshof, is Goldwater v. Carter. Daarin weigerde het Hooggerechtshof in 1979 de eenzijdige beëindiging door president Carter van een wederzijds defensieverdrag met Taiwan te herzien, waardoor de uitvoerende macht over terugtrekkingen in feite werd versterkt.

In de praktijk kan een president zich dus terugtrekken uit een verdrag zonder dat er een duidelijke gerechtelijke weg is om hem tegen te houden. De regering-Trump bevindt zich in een juridisch comfortabele positie: tegenstanders hebben geen machtsmiddel om de stap ongedaan te maken, en het aanvragen van een nieuwe uitspraak van het Hooggerechtshof brengt het risico met zich mee dat de uitvoerende macht nog meer macht krijgt over de beëindiging van verdragen.

De Democraten betalen nu de prijs voor het feit dat ze het Akkoord van Parijs zo hebben opgesteld dat ratificatie door de Senaat niet nodig was. Omdat ze wisten dat ze geen tweederde meerderheid hadden, drong de regering-Obama aan op vrijwillige, niet-bindende bijdragen en doelstellingen, waardoor het Akkoord van Parijs rustte op een omkeerbare presidentiële handtekening in plaats van op duurzaam verdragsrecht.

De regering-Trump heeft deze lessen volledig ter harte genomen. Tijdens zijn eerste ambtstermijn trok Trump zich alleen terug uit het Akkoord van Parijs, waardoor het UNFCCC intact bleef en zijn opvolger gemakkelijk weer kon toetreden. Deze keer is Trumps optreden veel radicaler: door zich te richten op de Convention zelf, ontneemt Trump toekomstige presidenten de mogelijkheid om diplomatiek heen en weer te schuiven. Politiek gezien is de boodschap duidelijk: Washington beschouwt klimaatdiplomatie steeds meer als een instrument van externe druk, dat gunstig is voor de strategische concurrenten van Amerika en een last is voor het concurrentievermogen van de Amerikaanse industrie en veel geld kost.

Geen consensus meer

Formeel zou de VS weer kunnen toetreden tot het UNFCCC, maar politiek gezien zou daarvoor een mate van consensus nodig zijn die niet langer bestaat. De Convention werd in 1992 goedgekeurd in de overtuiging dat de energietransitie pijnloos zou verlopen. Nu worden we geconfronteerd met de economische en geopolitieke realiteit, die de eerdere illusies ontmaskert en een heropleving op korte termijn onwaarschijnlijk maakt.

Wat moeten de echte klimaatgelovigen in de EU nu doen? Een vraag die zelden publiekelijk wordt gesteld in Brussel, Straatsburg of Berlijn is: hoe lang zal de Europese Unie volharden in een klimaatstrategie die noch de Verenigde Staten, noch opkomende landen op een betekenisvolle manier bindt, afgezien van wat mooie verklaringen?

De EU blijft zich vastpinnen op steeds ambitieuzere doelstellingen (90% CO₂-reductie tegen 2040 ten opzichte van 1990), terwijl ze haar industriële basis uitholt, haar afhankelijkheid van China vergroot en de kloof tussen retoriek en de realiteit van de wereldwijde uitstoot groter maakt.

In plaats van Trump ritueel te veroordelen, zouden Europese leiders zich de volgende vraag moeten stellen: als ‘s werelds grootste economische en militaire macht niet langer gevangen wil zitten in een door de VN geleide klimaatarchitectuur, is het dan niet tijd voor de EU om de eigen toezeggingen met een heldere blik te heroverwegen?

Als het antwoord daarop verkeerd is, zal Europa te laat ontdekken dat het zijn welvaart en strategische autonomie heeft opgeofferd aan een klimaatwaanzin die door zijn naaste – en meest invloedrijke – bondgenoten al is verlaten.